CHE FARE DELL'ONU? Prof. Ugo VILLANI

Certo viviamo un momento molto difficile, con l’ONU che non ispira fiducia quasi a nessuno, tuttavia è necessario non rassegnarsi, ma anzi reagire a tutta una serie di azioni che sono anche di discredito nei confronti dell’ONU.

Per cercare di vedere cosa fare nei confronti dell’ONU dovrei partire da lontano, partire cioè dalla nascita dell’ONU, da cosa rappresenta, da come funziona e da quali sono le tendenze che, specialmente a partire dagli ultimi anni, mostrano una volontà di sostituire l’ONU con poteri forti e relazioni unilaterali.

Ricordo che il principale principio innovativo rispetto al passato che troviamo nello Statuto dell’ONU è il divieto dell’uso della forza nelle relazioni internazionali e persino della minaccia; principio innovativo perché nel diritto internazionale classico, come si usa chiamarlo, l’uso della forza armata e perfino la guerra non erano degli illeciti, ma considerati fisiologici alle relazioni internazionali. Quindi questo divieto che si trova nella Carta tra i principi fondamentali, estremamente ampio nel senso che riguarda non solo la guerra, ma ogni uso della forza armata e comprende la stessa minaccia, è veramente un elemento profondamente innovativo. Elemento che si accompagna peraltro a un’eccezione cui è il caso di fare riferimento, perché anche nella prassi recente è stata invocata, e cioè la eccezione della legittima difesa. Anche all’interno di una società statale c’è il divieto per il singolo di farsi ragione da sé, ma resta, sia pure in via del tutto eccezionale, la facoltà di difendersi; nel diritto internazionale ciò significa il diritto di usare anche la forza, ma solo in via provvisoria, fin quando cioè non possa intervenire la stessa ONU in difesa dell’aggredito. Questo diritto alla legittima difesa ha una particolare importanza nella Carta dell’ONU, in quanto non si riferisce al solo Stato aggredito, ma anche a Stati terzi che possono legittimamente intervenire, anche con la forza armata, a tutela dell'aggredito. Ed è proprio su questo principio della cosiddetta legittima difesa collettiva  che si basano i trattati militari, che altrimenti sarebbero, almeno a prima vista, in contrasto con l'ONU, per il divieto persino della minaccia all'uso della forza: penso qui innanzi tutto al trattato NATO, ed al suo art. 5, che richiama esplicitamente questo diritto alla legittima difesa collettiva, cosicché il vincolo che lega le parti del trattato non è preordinato all'aggressione, ma interviene quando una delle parti sia aggredita.

Nel sistema ONU, così come in ogni altra società in guerra, non bastava ovviamente porre divieti, ma era necessario creare un'autorità capace di garantire i singoli Stati, nel momento in cui un altro Stato fosse venuto meno al divieto dell'uso della forza, o della minaccia dell'uso della forza. Occorreva creare qualcosa che non c'era mai stato nella società internazionale, e cioè un gendarme, un ente sovraordinato, potremmo dire un 113: fu creato il Consiglio di Sicurezza. Non è l'unico organo competente in materia di pace, ma certamente è quello che ha la maggiore responsabilità di mantenere la pace e la sicurezza internazionale: si tratta di un organo in cui siedono permanentemente, come a tutti noto, le cinque grandi potenze del '45 (ed i loro eredi, si potrebbe dire) e cioè la Russia - per l'Unione Sovietica - con gli Stati Uniti, la Cina, la Francia ed il Regno Unito, ciascuno dei quali può esercitare il cosiddetto diritto di veto, ha cioè da solo il potere giuridico di impedire, con il suo voto contrario, l'adozione di qualsiasi deliberazione anche se presa da tutti gli altri 14 componenti del Consiglio di Sicurezza.

Il Consiglio di Sicurezza - C.d.S.-  ha una serie di poteri:

-1. accertare, anzitutto, se vi sia un minaccia alla pace internazionale, una violazione alla pace o un atto di aggressione (proprio in riferimento a questo potere nel 1974 l'Assemblea Generale dell'ONU adottò la celebre definizione di “aggressione” che doveva costituire la guida per il C.d.S.); 

-2. nell'ipotesi che il potere di accertamento abbia esito positivo, emanare raccomandazioni o adottare decisioni obbligatorie e vincolanti per mantenere o ristabilire la pace internazionale; si tratta di tutta una serie di misure, dalle più blande, come l'invito a cessare le ostilità, a quelle più energiche, che possono essere di natura economica, commerciale (come l'embargo) od altro, per arrivare all'ultima e più grave possibilità, almeno teorica, che è quella di adottare misure militari, e quindi di utilizzare una forza armata nei confronti dello Stato aggressore o che violi o minacci la pace. E' noto, peraltro, come l'ONU, ed il C.d.S in particolare, non abbia a sua disposizione un esercito o forze armate. L'art. 43 della Carta dell'ONU, che non è stato mai abrogato, stabilisce che gli Stati membri dovrebbero concludere accordi speciali con l'ONU per mettere a sua disposizione forze militari, basi navali od aeree, facilitazioni logistiche, ecc.; l'art. 43 proseguiva affermando che tali accordi dovevano essere stipulati al più presto. Ovviamente il tempo è una misura molto relativa, e per l'art. 43, stilato nel 1945, il tempo dell' "al più presto" non è ancora arrivato, gli accordi non sono stati mai conclusi  ed in sostanza il C.d.S. non ha mai avuto una forza armata a sua permanente disposizione.

      Quando ha funzionato, il C.d.S ha fatto ricorso a meccanismi alternativi, rispetto a questo intervento chiaramente di tipo repressivo, previsto nella Carta dell'ONU, ma che non si riesce a realizzare in maniera esattamente corrispondente al disegno della Carta per la mancata conclusione di questi accordi. Nella prassi, quindi, il C.d.S. ha fatto ricorso:

      -a. ad operazioni di cosiddetto peace keeping, di mantenimento della pace cioè, operazioni note anche come presidi di caschi blu, di forze militari cioè che operano col consenso il più delle volte delle parti in causa od anche di un singolo Stato interessato, in quanto la minaccia alla pace può derivare, come la storia ci dimostra, da crisi interne e da guerre civili (ricordiamo, a partire dal 1960, il Congo, poi il Ruanda, la Somalia, Cipro). Occorre quindi, di regola, almeno il consenso degli Stati o dello Stato territoriale ed ovviamente la buona volontà di Stati che mettano a disposizione proprie forze: questi interventi non hanno però funzione coercitiva, non possono essere diretti contro qualcuno - limite, peraltro, connaturato al fatto che si tratta di interventi che necessitano di un consenso preventivo e nessuno Stato dà un consenso perché si agisca contro di lui - ma hanno una funzione essenzialmente conservativa - conservativa di una tregua, conservativa di una situazione interna di riappacificazione, ecc.-; ed all'interno di questa funzione si sono poi sviluppati in vario modo;

      -b. all'utilizzo o all'autorizzazione di organizzazioni o di accordi regionali, come previsto espressamente dalla Carta dell'ONU. A mio parere tra questi è compresa la NATO oppure, cosa che è successa molto spesso negli ultimi anni, una organizzazione economica africana, che in realtà ha effettuato interventi militari e che è la CDA, che è intervenuta più volte anche recentemente con una autorizzazione ONU in Costa d'Avorio, ma era già intervenuta in Liberia ed in Sierra Leone, ed ancora la Comunità degli Stati Indipendenti. Il C.d.S., negli ultimi anni ha usato queste organizzazioni parziali, di gruppi di Stati, per interventi di tipo coercitivo  secondo quanto previsto dalla Carta.

Il sistema di autorizzazioni a singoli Stati o a gruppi di Stati per interventi militari non è espressamente previsto dalla Carta, ma la prassi sembra ormai entrata nella vita reale del C.d.S.: tipica la delibera  678, che autorizzava la prima guerra del Golfo, dopo l'occupazione del Kuwait da parte dell' Iraq, delibera che ha aperto la strada a diversi altri interventi, sia pure molto più limitati, perché tali erano gli obiettivi che ci si poneva, ad es. la difesa di aree protette o il garantire l'arrivo di voli all'aeroporto di Sarajevo, obiettivi peraltro a volte mancati, ma comunque limitati e quindi era limitata la forza autorizzata.

Un bilancio

Se si dovesse fare un bilancio, potremmo dire che questo sistema, negli anni del bipolarismo, ha funzionato poco e male; ciò era quasi inevitabile con il C.d.S. bloccato dalla contrapposizione Est-Ovest e quindi tecnicamente paralizzato dal veto incrociato per cui ogni proposta occidentale trovava immediatamente il veto, od anche la semplice minaccia di veto, dell'Unione Sovietica e della Cina e viceversa, per cui solo in rare occasioni il C.d.S. ha trovato l'unanimità tra le grandi potenze per operazioni coercitive, militari o meno.

Molto diverse sono apparse le cose con la caduta del muro di Berlino: ricordiamo tutti il nuovo consenso che si trovò nel C.d.S., il nuovo attivismo di quest'organo, e balenò anche l'idea di Bush padre di un nuovo ordine internazionale basato sul rispetto della legalità. Va rilevato che alcuni interventi ci sono stati: quando mi riferivo ad alcune situazioni in Africa, non si può negare che il C.d.S., valendosi di organizzazioni regionali, ha realizzato alcuni risultati, anche se manca, certamente, nelle funzioni del Consiglio una possibilità di agire sulle cause dei conflitti; il C.d.S. agisce come gendarme che interviene quando ci sia una minaccia alla pace, ma sono piuttosto altri organi dell'ONU od altre organizzazioni internazionali che dovrebbero poi intervenire per rimuovere le cause delle tensioni internazionali. La Carta dell'ONU mostra questa consapevolezza: all'art. 55, che a me pare un articolo chiave del sistema della Carta, si stabilisce la competenza dell'ONU, non specificamente del C.d.S., per favorire la cooperazione economica e sociale tra gli Stati, basata sul principio di autodeterminazione dei popoli, al fine di realizzare rapporti amichevoli e pacifici tra gli Stati. Si ribadisce qui una forte consapevolezza che la pace ed il superamento delle tensioni non si raggiunge e non si difende solo con il gendarme o con divieti, ma occorre rimuovere le ingiustizie tra i popoli e tra gli Stati ed anche tra gli individui; c'è qui tutta la tematica sui diritti umani e quindi si sente forte l'esigenza di intervenire sulle radici delle cause di tensione, cosa che, però, solo collateralmente interessa il C.d.S., oggetto del nostro esame.

Accanto ad interventi riusciti, credo di poter rilevare in questi ultimi anni, a partire dal 1999, una spinta forte, palese ed evidente, di tipo centrifugo. Il sistema dell'ONU, per ciò che riguarda l'uso della forza, è fortemente accentrato; il C.d.S., salvo la legittima difesa, ha il monopolio dell'uso della forza, che poi può delegare non avendone i mezzi, ma è importante che mantenga la propria responsabilità ed il proprio potere ordinatorio e di controllo. Negli ultimi anni, invece, questo meccanismo, a parere mio così come di molti altri, è stato fortemente pregiudicato da spinte centrifughe alla cui base sta un ritorno all'unilateralismo delle grandi Potenze, fenomeno questo che, con un filo conduttore unitario (ma su questo non si è tutti d'accordo), si rileva soprattutto nelle guerre (perché tali sono comunque le si voglia chiamare) del Kosovo, dell'Afghanistan e dell'Iraq.

Iugoslavia

-1: Cosa succede nel Kosovo? Era al governo D'Alema - per inciso cambiano i governi, ma sempre in guerra siamo; nacque una polemica su chi avesse dato l'adesione alla NATO, se Prodi o D'Alema non per attribuirne all'altro la colpa ma per rivendicarne il merito - ed il C.d.S. non era stato assente: a fronte di quella che certamente era un'emergenza umanitaria, aveva adottato una serie di risoluzioni che, peraltro, non implicavano l'uso della forza né esso aveva mai autorizzato il ricorso all'intervento militare. Ciò risulta chiaramente dalle risoluzioni anteriori alla guerra nelle quali il C.d.S. aveva sì condannato energicamente la repressione da parte delle forze serbe, ma aveva egualmente condannato il ricorso al terrorismo da parte dell' UCK; questa equidistanza che il C.d.S. aveva tenuto tra le parti con tali condanne escludeva la possibilità di un uso della forza in una sola direzione, a senso unico cioè nei confronti della sola parte serba. Aggiungo che lo stesso Consiglio si era sempre riservato di adottare ulteriori iniziative senza aver delegato nulla: in tutte le risoluzioni che riguardano il Kosovo appare una frase, non certamente irrituale ma con un suo preciso senso, che richiama l'impegno costantemente ribadito al "rispetto della sovranità e dell'integrità territoriale della Yugoslavia". A me è sempre parso incompatibile il bombardamento di un Paese con il rispetto della sua sovranità. D'altra parte un'ulteriore ragione che esclude che il C.d.S. avesse mai inteso, con le sue risoluzioni, autorizzare l'uso della forza sta nel fatto oggettivo, storico, che almeno due membri permanenti, la Russia e la Cina, erano contrari e utilizzando il diritto di veto si sarebbero opposti a qualsiasi risoluzione in quel senso.

Ed ancora, credo non sia un caso se, da un certo momento in poi, si preferisce fare strani discorsi come: "la NATO opera in nome della comunità internazionale", ben sapendo che "la comunità internazionale" non ha mai dato alcun mandato alla NATO, od un discorso più preciso e più tecnico, affermando la liceità di questo intervento in quanto "intervento umanitario", diretto ad evitare massacri ed una sorta di genocidio. In ogni caso, nel momento in cui si fa ricorso al concetto di "intervento umanitario" si riconosce di essere fuori dalle risoluzioni dell'ONU.

Per la verità, se guardiamo alla prassi ed alle dichiarazioni degli Stati, non mi pare che l'intervento umanitario, piaccia o meno dal punto di vista morale, sia lecito nel diritto internazionale. In diritto internazionale le norme non scritte nascono per consuetudine ed occorrerebbe verificare se esista una prassi in tal senso, una pratica ripetuta e quali siano i convincimenti espressi dagli Stati. Non mi pare che una prassi consolidata esista, perché altrimenti si sarebbe dovuta avere sensibilità per i Ceceni, considerati invece "terroristi", cosi come avvenuto ed avviene per i "pellerossa" o per le popolazioni amazzoniche. In realtà, proprio dopo la guerra del Kosovo ci fu un'importante dichiarazione ufficiale del "Gruppo dei 77"  con cui si negava ogni legittimità al "cosiddetto intervento umanitario", come testualmente si legge in quel testo. Questa dichiarazione si accompagna alle posizioni contrarie, come già visto, di Paesi importanti come la Russia e la Cina, ma anche di Paesi occidentali e degli stessi Stati Uniti che in quel periodo dichiaravano di mettere in atto interventi umanitari caso per caso e se rispondevano ai loro interessi: si tratta quindi non di una regola generale, ma di una scelta  politica presa caso per caso. Posso aggiungere un discorso molto celebre di un altrettanto celebre ministro degli Esteri tedesco, Fischer, che nell'Assemblea Generale dell'ONU del 1999 - quindi a guerra terminata -  affermava che l'intervento umanitario rappresentava un regresso, sconfessava l'ONU, riportava alla politica di potenza del XIX° secolo e quindi non andava mai fatto. Al di là della scarsa coerenza dimostrata da Fischer, è importante ricordare che in quell'occasione egli parlava a nome del governo tedesco; e quindi persino un governo che aveva partecipato a quell'operazione negava che ci fosse quel diritto: giustificava l'intervento in termini politici e non giuridici.

Un altro elemento circa l'intervento umanitario, elemento che peraltro è come un filo conduttore delle vicende che ci hanno accompagnato fino al giugno 2003, è, ammesso che esista e sia legittimo un intervento umanitario, che questo dovrebbe essere strettamente commisurato all'obiettivo, come ad es. salvare una popolazione, creare un corridoio umanitario, realizzare un'operazione aerea  per far arrivare soccorsi, ecc. In Kosovo, invece, si è trattato di una guerra vera e propria, intesa come uso massiccio di una forza militare accompagnato dall'elemento psicologico, dall'animus bellandi, cioè dalla volontà di sconfiggere l'avversario, al punto che l'intervento armato ha provocato ulteriori morti in Kosovo, tra i kosovari, oltre che tra i serbi, ed il risultato è stato una pulizia etnica subita dai serbi che dalla fine della guerra hanno avuto migliaia di scomparsi od uccisi (si parla di circa 250.000 persone che sono dovute fuggire in Yugoslavia); c'è stata una contraddizione interna fra lo sbandierato obiettivo umanitario ed il mezzo usato che altro non è stato se non una guerra.

Afghanistan

-2: In Afghanistan la situazione è diversa: siamo all'indomani dell’attentato alle Torri Gemelle, che sicuramente ha colpito le coscienze di tutti, e la motivazione, od almeno quella principale degli Stati Uniti e dei loro alleati, è legata alla legittima difesa. Ed è l'unico caso, di cui io abbia conoscenza nella storia di questi anni, in cui esplicitamente il Consiglio Atlantico ha richiamato il famoso art. 5 del Trattato NATO, che impone agli Stati membri un obbligo di solidarietà ove vi sia un attacco armato contro uno degli Stati del Patto; e Bush junior definì immediatamente l'attentato un atto di guerra. Ci troviamo di fronte ad una impostazione diversa, ma anche in questo caso a me pare ci sia stata una volontà di estromettere dalla gestione della crisi il C.d.S. in funzione di una gestione diretta da parte degli Stati Uniti e degli altri Paesi NATO, anche se poi in fondo la stessa NATO si è limitata a fare una risoluzione, mentre sono intervenuti i singoli Stati. Diamo per buoni una serie di elementi che, in punto di fatto, non sono stati accertati e cioè che l'attacco alle Torri Gemelle fosse di Al Qaeda e che questa  organizzazione fosse direttamente collegata col governo afgano,  perché solo così si può sostenere la legittima difesa, quando cioè il gruppo terroristico non è una banda armata a se stante ma talmente legato ad un governo che questi possa essere considerato corresponsabile di quell'atto. Dato tutto questo per scontato, in realtà il C.d.S. nelle sue risoluzioni ha richiamato il diritto di legittima difesa senza però mai riferirlo al caso concreto; se leggiamo le prime risoluzioni del C.d.S. dopo l'attacco alle Due Torri, non troviamo mai la parola Afghanistan, né Talebani o Bin Laden, e c'è una ragione ben precisa: perché le risoluzioni che parlavano di legittima difesa, cui anche il nostro governo e l'opposizione facevano riferimento, sono del settembre 2001, quando ancora il C.d.S. non poteva disporre degli elementi emersi con l'accertamento della NATO che è dell' ottobre successivo. Il riferimento alla legittima difesa che troviamo nelle risoluzioni del C.d.S. consentiva tuttavia, questo è vero, a degli Stati di intervenire militarmente senza bisogno di ulteriore intervento del Consiglio in caso di effettiva urgenza.

Ciò che però, mi pare, dimostra la volontà di sfuggire ad ogni controllo dell'ONU è proprio l'insistenza sulla legittima difesa, quando in realtà c'erano tutte le condizioni perché lo stesso C.d.S. intervenisse con una sua risoluzione: il C.d.S., così come quasi tutto il mondo ed a condizione  che vari aspetti fossero chiariti, era certamente solidale con gli Stati Uniti e non sarebbe stato difficile ottenere un assenso da parte del C.d.S., ma si è preferito invece non chiederlo e, forse proprio per non legarsi a quella condizione della "legittima difesa" che in qualche modo è condizione temporanea, nel senso che consente il ricorso alla forza fin quando non intervenga il Consiglio stesso. Gli Stati Uniti hanno invece notificato al Consiglio di stare operando per legittima difesa ed il C.d.S. non ha adottato specifiche risoluzioni su questo intervento militare.

D'altra parte, mi pare che l'intervento ancora una volta sia stato quantomeno sproporzionato; la legittima difesa, messa in atto secondo vecchie regole del diritto internazionale, deve innanzi tutto avere un rapporto proporzionato all'attacco che si vuole respingere. Nel nostro caso, ammesso che ci fosse ancora un attacco in atto, il che è dubbio poiché l'attacco nella sua ferocia era ormai esaurito, e che si potesse ipotizzare un attacco terroristico che continuasse, una risposta per sconfiggere questo attacco sarebbe stata lecita se fosse rimasta nei limiti di proporzionalità intesi ad eliminare basi terroristiche, mentre anche qui abbiamo avuto una guerra in piena regola, condotta con l'uso di armi probabilmente illecite da parte degli USA e della loro coalizione, che si è conclusa con la caduta di Kabul, con l'imposizione di fatto di un governo filo-americano e tutta una serie di altri episodi, quali il disconoscimento della qualifica di prigionieri di guerra a coloro che secondo lo stesso Bush una guerra avevano combattuto.

Anche qui, si è avuta una presenza italiana che difficilmente si può definire "partecipazione a missione di pace" perché compiti di pace non c'erano, non era ancora ISAF e non prevedeva Caschi Blu; l’Italia si trovava in una coalizione in qualche modo autorizzata dall'ONU, ma con compiti che ritengo di poter definire repressivi.

Ci si potrebbe chiedere a che scopo sarebbe dovuto intervenire il C.d.S., o meglio a cosa sarebbe servito: forse per rispettare la forma della Carta ? E' stato detto che un timbro del C.d.S. non cambia le cose, e questo è vero. Ritengo però che il rispetto delle prerogative del C.d.S. non sia un fatto soltanto formale, o formalistico, ma sia diretto, da una parte, a garantire - ed anche in questo caso avrebbe potuto farlo - anzitutto l'obiettività dell'accertamento, che rappresenta il primo compito del Consiglio, in quanto giudice terzo (non è, infatti, la parte lesa, la vittima di un reato che accerta i fatti), e dall'altra a controllare la gestione della crisi, garantendo la moderazione circa l'uso della forza. Sono convinto, infatti, che da parte degli Stati vada sempre tenuta presente la regola che l'uso della forza è vietato e che ogni eccezione vada interpretata in maniera restrittiva e nei limiti necessari a respingere o far venir meno l'attacco terroristico.

Iraq

-3. Terzo episodio l'Iraq, che è sotto gli occhi di tutti. Anche in questo caso, e forse in maniera ancora più grave perché non c'è neppure il richiamo al terrorismo o a fini umanitari, è stata evidente la volontà degli Stati Uniti e del Regno Unito e del "gruppo degli 8" di estromettere l'ONU che, a mio parere, stava funzionando egregiamente. Le ispezioni condotte da organi imparziali, presieduti da Blix per la Commissione che si occupava delle armi di distruzione di massa chimiche e batteriologiche e da Baradai per l’Agenzia Internazionale per l'Energia Atomica per le armi atomiche, stavano dando risultati incoraggianti: non c'erano siti sottratti alle ispezioni dell'ONU, al punto che fino al giorno precedente i primi bombardamenti, in Iraq si distruggevano armi vietate, pure di pericolosità limitata, e si continuava a fare ispezioni e si riducevano le difese mentre dall'altra parte, con un cinismo davvero impressionante, ci si preparava a massicci bombardamenti, resi più agevoli dalla riduzione delle difese.

Anche qui, a prescindere dalle valutazioni morali, credo sia bene dire in termini molto chiari che il C.d.S. non ha mai autorizzato nulla che fosse una guerra; si è giocato molto sulle precedenti risoluzioni, dicendo che nel 1990, ai tempi della 1^ Guerra del Golfo dopo l'invasione del Kuwait, il C.d.S. aveva autorizzato una coalizione di Stati ad utilizzare tutti i mezzi necessari - e si sapeva che ciò significava la forza armata - per liberare il Kuwait e ristabilire la pace nella regione. Poi, finita la guerra, siamo nell'aprile del 1991, una seconda risoluzione, la 687, poneva le condizioni di pace, tra le quali il disarmo relativo alle armi di distruzione di massa, con la precisazione che, al momento in cui l'Iraq avesse accettato queste condizioni, ci sarebbe stata una definitiva cessazione delle ostilità.

Ad un certo momento, prima ancora di iniziare la  guerra, Stati Uniti e Regno Unito affermarono che l'inadempimento sul punto del disarmo, data la mancata o scarsa collaborazione dimostrata dagli iracheni (il che era certamente verosimile almeno in certi momenti), aveva determinato una sorta di reviviscenza dell'autorizzazione alla forza militare. Discorso giuridicamente non corretto in quanto il C.d.S. in via eccezionale aveva autorizzato un gruppo di Stati all'uso della forza ed era chiaro che, una volta cessate in maniera permanente le ostilità, lo stesso Consiglio avrebbe ripreso nel pieno le proprie competenze e responsabilità: di fronte alle inadempienze dell'Iraq lo stesso Consiglio avrebbe potuto deliberare nuove sanzioni - come in effetti fece -, ma non c'era nessun automatismo. Poi, quando l'8 novembre 2002 si deliberò la ripresa delle ispezioni in Iraq, ispezioni rafforzate e più intrusive, Stati Uniti e Regno Unito (ed in realtà anche Spagna, Italia ed altri) hanno nuovamente trovato un argomento per affermare che "la scarsa collaborazione irachena consentiva un automatico ricorso alla forza", giocando sul fatto che in quella risoluzione si diceva che l'Iraq aveva sostanzialmente violato i propri obblighi, che si voleva offrire un'ultima opportunità all'Iraq e che se l'Iraq non avesse adempiuto avrebbe subito le più gravi conseguenze: queste espressioni, secondo quei Paesi, consentivano un intervento militare in caso di inadempienza da parte dell'Iraq.

Anche qui, mi pare, si tratta di interpretazione forzata e del tutto sbagliata; siamo di fronte ad espressioni generiche che non possono essere paragonate ad una autorizzazione militare, ma al di là dell'interpretazione letterale (ogni risoluzione è ovviamente frutto di compromessi), la ragione di fondo che porta ad escludere che il C.d.S. avesse autorizzato l'uso della forza è che c'erano ispezioni in atto, ispezioni che andavano fatte; e chi poteva giudicare che fossero carenti e ci fossero violazioni o fossero sufficienti ed adeguate se non il Consiglio stesso sulla base dei rapporti che venivano da Blix e da Baradai? Infatti il solo C.d.S., che tramite i suoi organi di verifica gestiva la crisi, era in grado, e ne aveva la competenza giuridica, di valutare la rispondenza delle ispezioni; chi mai altri avrebbe potuto, autonomamente, dare un giudizio? I fatti hanno poi dimostrato che da parte americana ed inglese non di giudizi si trattava, ma di pregiudizi, perché tutto era stato deciso prima. E non stupisce che ora per menzogna vengano accusati Bush e Blair, e per menzogne che non riguardano questa volta fatti privati (come era accaduto per Clinton), ma eventi che hanno provocato la morte di tanta gente.

Non mi soffermo su altre motivazioni, come per es. il ristabilimento della democrazia, peraltro tirata fuori dopo, al venir meno della motivazione delle armi di sterminio; non credo che la democrazia si possa imporre bombardando mentre oggi in Iraq assistiamo ad una aggressione permanente frutto di una occupazione militare durissima che si esprime con frequenti sparatorie sui civili, definiti come terroristi.

In questi tre casi, che a me paiono tutti e tre in sostanza illeciti (specialmente l'ultimo con l'aggressione palese che continua), il C.d.S. ha adottato poi delle risoluzioni non di “condanna” dell'aggressore - questo va riconosciuto - ma sia per il Kosovo che per l'Afghanistan ed ora per l'Iraq risoluzioni che,  politicamente almeno, finiscono per accettare il fatto compiuto.

Dico politicamente e non giuridicamente perché risulta chiaro dai lavori preparatori e dalle discussioni in seno al Consiglio, ma anche dallo stesso testo, che si voleva arrivare a risoluzioni “politiche" per salvare comunque il mantenimento della pace nella nuova situazione.

In particolare, per l'ultima risoluzione che riguarda l'Iraq, nel momento in cui essa riconosce il potere all’autorità occupante (peraltro incoraggiando in maniera abbastanza grottesca gli Stati Uniti ed il Regno Unito a proseguire nella ricerca delle armi di distruzione di massa) mi chiedo se addirittura, nell'incoraggiare quella che è una vera e propria aggressione, essa non debba essere considerata illecita; infatti non tanto per volontà giuridica ma certo politicamente, finisce per essere un  sostegno all'aggressione.

Che fare

Questa è l'ONU fino ad oggi e qui si innesta il "che fare"; certamente proprio queste ultime vicende, oltre all'immobilismo del C.d.S. rilevato negli anni dal 1945 al 1989/90, inducono a spingere per una revisione del sistema. Sotto questo aspetto bisogna realisticamente sapere che se per revisione intendiamo modifiche formali, giuridiche della Carta dell'ONU, queste sono certamente possibili, ma soltanto con la volontà dei Membri Permanenti; tutte le modifiche richiedono, infatti, oltre a ben precise maggioranze, la ratifica di tutti e cinque i Membri Permanenti, senza la quale l'emendamento, la modifica non potrebbe passare, e questo rende le cose difficili.

Ma queste difficoltà, per altro verso, inducono a pensare a una via alternativa: quella cioè che, con termine un po' generico, chiamiamo la via delle "modifiche de facto", di quelle modifiche che possono essere introdotte senza toccare la Carta, senza modificarla, senza passare per quelle procedure complesse, ma facendo affidamento, per es., su particolari interpretazioni della Carta che vengono consolidandosi, oppure su quelle norme regolamentari che, nelle pieghe dello Statuto, possano inserire elementi innovativi, oppure ancora su raccomandazioni, risoluzioni, ecc., su atti cioè  detti di "soft law", diritto morbido, che però possono orientare in senso lato la vita dell'ONU, o addirittura su modifiche giuridicamente formali come risultato ma che si formano "per consuetudine", mediante cioè una prassi che si consolida e modifica la Carta.

Per quanto riguarda le modifiche formali, cosa c'è sul tappeto? Il discorso parte da lontano, una modifica, o meglio più di una, già ci fu e riguarda il numero dei Membri non permanenti del C.d.S., oltre che del Consiglio Economico e Sociale, ed avvenne già nel 1963. Ci fu poi un ripensamento complessivo del sistema che partì concretamente intorno alla fine del 1974, in un Comitato ad hoc dell'ONU che, nelle prime discussioni prese in considerazione vari articoli della Carta, alcuni considerati ormai desueti, come quello di Stati ex nemici (ormai non più, come la Germania ed il Giappone), ed in quella occasione ci fu una posizione assai rigida e conservatrice dell'Unione Sovietica  - affermò che quelle norme non andavano toccate in quanto memoria storica del passato -.

Ci fu poi qualcuno che tentò di mettere in discussione addirittura il sistema di votazione del C.d.S., che però appare intoccabile.

Successivamente, dal 1993, è stato creato, dall'Assemblea Generale dell'ONU, un Comitato ad hoc, aperto, che si occupa essenzialmente delle modifiche al C.d.S. in relazione a problemi di:

rappresentanza, nel senso di realizzare una più ampia rappresentanza;

votazioni;

trasparenza dei lavori.

In quella sede sono state presentate decine e decine di proposte tendenti a coniugare due esigenze, quella dell'efficienza (il Consiglio deve poter funzionare) e quella di maggiore rappresentatività rispetto alla comunità internazionale. Gli Stati Uniti, allora d'intesa con la Germania ed il Giappone, proposero semplicemente di aumentare il numero con altri cinque Membri Permanenti, ma senza diritto di veto, quindi di serie B, - Germania, Giappone ed altri tre da trovare rispettivamente uno tra i Paesi Africani, uno tra i Paesi Asiatici ed uno tra i Paesi Sud-americani-. L'iniziativa fu bloccata, anche per iniziativa dell'Italia, molto attiva nel dibattito, in cui aveva proposto un sistema articolato con Membri Permanenti, altri a rotazione ma con diversi criteri di permanenza. Credo si possa affermare, a proposito di questi meccanismi che potremmo dire di "ingegneria costituzionale", che attualmente ci si trovi in una posizione di stallo, con l'eccezione di una intesa che dovrebbe portare ad un aumento del numero dei Membri del Consiglio di Sicurezza, che dovrebbe passare dagli attuali 15 a 24/26, senza però che ne siano state definite le caratteristiche di permanenza o meno. Come si vede, siamo molto lontani da possibili soluzioni.

Anche sul diritto di veto sono state avanzate proposte, tutte tendenti a limitarlo, non certo ad eliminarlo, il che non avrebbe senso pratico. E qui i Paesi Non Allineati, ad es., chiederebbero una limitazione del diritto di veto sulle questioni relative al mantenimento della pace. Qualche altro ha lanciato l'idea di eliminarlo, ma nel 2030 (chi vivrà vedrà). Ancora altri hanno proposto il veto doppio, nel senso che non sarebbe sufficiente il veto di un solo Stato, ma occorrerebbero almeno i voti negativi di due Stati. La mia impressione è che anche su questo problema, per il momento, non se ne faccia nulla.

Per questo ritengo che meritino attenzione le possibilità di modificare il sistema senza modifiche formali e quindi anche senza affrontare il diritto di veto.

In questo senso tra ciò che è proposto ufficialmente, tra ciò che qualche altro propone in dottrina ed ancora tra valutazioni che vengono fatte in varie occasioni, un profilo sul quale si sta lavorando, anche se si tratta di un discorso a lunga scadenza, è quello di cercare di dare in futuro una voce all'Unione Europea nel C.d.S., non come membro del Consiglio, perché non è uno Stato; ci sono però proposte allo studio intese a far partecipare l'Unione Europea, attraverso il suo Presidente od un Rappresentante della Commissione, inserito nella delegazione di uno degli Stati Europei in quel momento presente (ad es., attualmente è presente la Germania).

Ancora si sono fatte proposte relative al voto nel C.d.S. che potrebbero realizzarsi senza bisogno di modificare la Carta: un’idea, è di realizzare una specie di "gentlement agreement" in  base al quale i Membri Permanenti si impegnano a limitare il loro uso del diritto di veto - è chiaro che ciò è realizzabile nella misura in cui ci sia la volontà di mantenere l'impegno -. Qualcosa che si potrebbe fare per prassi, altra proposta avanzata, sarebbe di inserire l'obbligo di motivare il veto di fronte all'Assemblea Generale - anche qui non ci sarebbe bisogno di modificare la Carta, nel senso che il diritto non viene messo in discussione, ma si chiede di spiegare alla platea più ampia dell'ONU il perché lo si voglia usare -, e potrebbe rappresentare anche una ripresa in carico del problema da parte dell'Assemblea Generale. Ogni tanto si parla poi della questione di dotare il C.d.S. di un proprio esercito, il che non sarebbe modificare, quanto piuttosto attuare la Carta, ma non mi pare che in questo momento la si voglia affrontare.

Anche per quanto riguarda l'Assemblea Generale, si potrebbe pensare ad una serie di meccanismi per aumentarne la centralità: per es., il C.d.S. potrebbe essere tenuto a presentare annualmente un rapporto all'Assemblea Generale - nelle proposte della Conferenza di San Francisco

si leggeva che l'Assemblea Generale avrebbe potuto esaminare, discutere e valutare l'operato del C.d.S., poi si preferì limitare i poteri dell'Assemblea per evitare il rischio che nel giro di pochi anni si arrivasse, sia pure in maniera embrionale, ad un controllo politico sul C.d.S. da parte dell'Assemblea Generale, visto come "organo democratico" rappresentativo di tutti gli Stati.

Si potrebbe anche pensare - e qualche Stato dovrebbe forse avere il coraggio di cominciare a farlo - a rivalutare un'idea antichissima che però aveva un suo senso - già Wilson, Stati Uniti, ai tempi della  Società delle Nazioni disse la celebre frase "il voto ai Governi, la parola ai Popoli"-: consentire cioè che nelle delegazioni governative siano presenti espressioni della Società Civile, in maniera che , pur restando il voto nelle mani dei Governi (altrimenti bisognerebbe modificare tutto), ci sia la possibilità che nei dibattiti, anche sul terreno politico, siano presenti voci direttamente rappresentative di quella che chiamiamo la "società civile", con funzioni diverse da quelle degli esperti dei Governi.

Vorrei arrivare a delle conclusioni: la mia impressione, in questo momento, è che l'ONU stia vivendo una fase critica; anche Paesi che avevano dato una maggiore speranza, e mi riferisco alla Francia ed alla Germania, con quella risoluzione che praticamente riconosce la presenza delle forze di occupazione in Iraq, alla fine hanno capitolato, e ci sono estreme difficoltà nella modifica del sistema.

Ritengo che qualsiasi modifica formale o de facto - e qui penso che si potrebbe rivalutare una risoluzione dell'Assemblea Generale del 1950 che, in caso di paralisi del C.d.S., permette alla stessa Assemblea Generale di fare quantomeno raccomandazioni, anche circa l'uso della forza, e quindi se il C.d.S. è paralizzato dà all'Assemblea Generale un potere di gestione della crisi; una procedura del genere si potrebbe considerare già nella prassi dell'ONU - dovrebbe tenere presenti tre obiettivi fondamentali:

1. L'efficienza, cercando di moderare il diritto di veto, con meccanismi vari. Passi avanti in questa direzione rappresenterebbero già buoni risultati.

2. La democratizzazione della vita dell'ONU, che si potrebbe ottenere allargando la presenza di Paesi nel C.d.S., che i Paesi del Terzo Mondo vedono obbiettivamente come qualcosa di estraneo, in quanto comprende come Membri Permanenti tre Paesi Occidentali, più la Russia e la Cina, che si muove come battitore libero e certamente non li esprime.

3.  Uno sviluppo del potere di controllo dell'Assemblea  Generale, in quanto organo che rappresenta tutti gli Stati. Ma ciò non sarebbe sufficiente se non si riuscisse, in qualche modo, a far sentire in quella sede la voce dei Popoli. Proprio le attuali vicende hanno fatto emergere tutta questa assenza: nell'Assemblea Generale non c'è stata alcuna iniziativa di questo tipo; probabilmente gli Stati hanno paura, gli Stati vengono comprati, gli Stati vengono minacciati. I governi sia di Stati presenti nell'Assemblea sia di Stati che fanno parte del C.d.S. dimostrano di non avere la forza per opporsi e forse la forza va presa dalla Società Civile, dai Movimenti che non avranno il voto, ma potrebbero intervenire facendo conoscere il loro parere.

Oltre questi tre obiettivi molto importanti, c'è un altro aspetto su cui si fa poca attenzione, ma che a me sembra pure fondamentale ed è quello della legalità, che non si riduce ad avere una certa maggioranza od a rendere più difficile il diritto di veto - devo dire che a me ha fatto molto piacere che nella vicenda Iraq ci sia stato il diritto di veto così che il C.d.S. non ha adottato una risoluzione favorevole agli Stati Uniti; in un sistema imperfetto il diritto di veto può addirittura rappresentare una garanzia per le forze che sono in minoranza, poiché democrazia non è solo impero della maggioranza, ma significa anche tutela dei diritti delle minoranze e rispetto delle regole del sistema - ma anche favorire e garantire appunto quella legalità affidandola, per es., alla Corte Internazionale di Giustizia. Ma in questo campo il dibattito sembra alquanto asfittico, e mi sto rendendo conto di fare un'affermazione che non ha alcun riscontro nelle iniziative concrete in atto.

Al di là poi di qualunque discorso di modifica, di ingegneria costituzionale, credo, senza essere retorico, che in questo momento (forse era vero anche in passato ma in specie in questo momento) ci sia bisogno di una rinascita morale dell'ONU, cioè di una ripresa della consapevolezza di ciò che l'ONU rappresenta non solo per gli Stati, ma per l'opinione pubblica mondiale, per essere il punto di riferimento di tanti Paesi. Già nel 40° anniversario dell'ONU, nel 1985, lo scriveva Bobbio ed oggi il discorso si ripete perché si ripetono le crisi, anche se, come dicevo, la situazione mi pare più grave; in realtà l'ONU oggi rischia una perdita di autorità politica e morale.

Sotto questo aspetto occorrerebbe da parte degli Stati un rilancio degli organi dell'ONU, ed in particolare di quelli che dagli Stati sono indipendenti: mi riferisco in particolare al Segretario Generale dell'ONU - la figura  di Kofi Hannan mi è parsa sempre più appiattita sui potenti, è riuscito ad uscire dalle guerre e poi parlare senza ricordare che c'erano queste guerre; francamente non ha avuto un minimo di tensione ideale che invece avevano dimostrato i suoi predecessori, limitandosi ad una gestione burocratica, se non addirittura personale della Segreteria, quasi tesa al solo salvataggio del proprio lavoro, con una caduta di tensione ideale -. Credo pertanto che al di là delle modifiche, che servono a poco se manca la volontà di ridare centralità all'ONU, ciò che occorre è, innanzitutto, una ripresa di tensione spirituale ed ideale.

E' questa la maggiore sfida; se l'ONU perderà la sua centralità, se non sarà più un punto di riferimento e se il discredito, che lo sta accompagnando continuerà, allora rimarrà solamente quale punto di riferimento dei Paesi potenti da rispettare, ed oggi potremmo dire dell'unica super potenza che, mi pare, non è neppure in grado di dettare delle regole, se le regole sono generali ed astratte, perché il terrorista è il terrorista del momento, perché la democrazia è la propria democrazia legata al mercato assunto quasi a principio etico. Ci troviamo di fronte, infatti, ad una super potenza, ad un impero - se posso fare un paragone un po' bislacco- che non è come l'Impero Romano, col suo diritto e le regole che dava, ma anche con la sua capacità di integrare ciò che gli era estraneo; questo invece è incapace di dare certezze di norme perché si regola sulla casualità del momento, il che significa veramente andare verso la disgregazione del diritto internazionale.

Cos’è umano?

Scuola di ricerca e critica delle antropologie

Seminario del 22 giugno 2003

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